במשך יותר מעשור שיווקה עיריית תל אביב את מערך מצלמות החניה שלה ככלי תמים, הכרחי וחוקי לשמירה על הסדר הציבורי בעיר, עד שסדרת חשיפות של שומרים ו-N12 הציפה שורה ארוכה של סימני שאלה ביחס אליו. עתה חושף תחקיר חדש כיצד למעשה עקפה העירייה את האיסור המשפטי על שימוש במצלמות LPR (ראשי תיבות באנגלית של 'זיהוי לוחיות רישוי') באמצעות טכנולוגיה שמעמדה המשפטי, בלשון המעטה, שנוי במחלוקת. 

בבסיס התחקיר נמצא ניתוח של החוזה המקורי שנחתם בין העירייה לחברה שמספקת את הטכנולוגיה הנדרשת להפעלת מערך המצלמות שהתקבל בעקבות בקשת חופש מידע שהגיש שומרים. אליו הצטרף ניתוח של עשרות מקרים שהגיעו למערכת בעקבות הפרסומים הקודמים וכן של שורת הליכים משפטיים שהתקיימו סביב הסוגייה. העירייה, כך עולה מהניתוח, השתמשה בכסות משפטית שאותה ניתן לתאר בהפשטה כך: לא מצלמות LPR שאסורות לשימוש ברחובות הערים אלא מערכת LPR ששואבת את החומרים המצולמים ממצלמות וידאו רגילות ברחובות ומבצעת את העיבוד במרכז בקרה של העירייה. מה ההבדל? בכל הנוגע לשיטות העיבוד, התוצרים, תחושת המעקב והפגיעה בפרטיות אין שום הבדל. 

וישנם ממצאים נוספים. כך למשל מתברר שמבקרת העירייה בעצמה התריעה כבר ב-2021 בדוח חריף שמשורת סיבות שהיא מפרטת המצלמות, שהניבו כבר אז סכומי עתק לעירייה, יוצרים תחושות קשות של עוול ותרעומת. האם המילים הנחרצות גרמו למקבלי ההחלטות בעירייה לשקול מחדש? אם לשפוט לפי התוצאה התשובה שלילית. לפי ממצאי שומרים מערך המצלמות גדל מפחות מ-20 ב-2021, לכ-200 ב-2024, וזאת מבלי לספור מצלמות נוספות האוכפות רכיבה על אופניים וקורקינטים חשמליים והנתפסת על ידי גורמים משפטיים כבעייתית אף יותר (כתבה נפרדת בנושא תפורסם בקרוב).

חשוב לציין: הדיון במקרה הזה אינו מתמצה בשאלת הדוחות שניתנים ברחובות הערים וכמה הם מרגיזים את התושבים. הוא בעיקר נוגע לנכונותן של רשויות מקומיות רבות (תל אביב היא אמנם הגדולה בתחום אך לא היחידה שמפעילה מערך כזה) לעקוף את הדרך החוקית הנדרשת ולרמוס את זכויות האזרחים, הכל כדי להנות מביצי הזהב שמטילות מערכות ה-LPR. במקרה של עיריית תל אביב זה צורם במיוחד הן בשל משאביה הכלכליים העצומים והן לנוכח ההצהרות הפומביות הרבות של ראשיה, וביניהם רון חולדאי ואסף זמיר, אודות חשיבות שלטון החוק בימי המחאה נגד ההפיכה המשפטית. 

לאן זורמים הדברים? גם עתה ממאנות הרשויות לוותר על השימוש במערכות הללו ומעדיפות להמתין לפסיקה משפטית נחרצת שתינתן אם וכאשר תוגש בנושא עתירה מינהלית. 

ב-2018 הצהירה העירייה בבית המשפט כי האכיפה בעיר מופעלת בצורה "מצומצמת ביותר ומאוזנת", וכי מדובר בסך הכל ב-9 מצלמות נייחות. מאז צמח מערך המצלמות לכ-200 והיד עוד נטויה

הכנסות של רבע מיליארד שקל 

כדי להבין את הסוגיה לעומקה יש לחזור על קצת מהרקע לפרשת ה-LPR. הצבת מצלמות "חכמות", שבין היתר יוצרות מאגרי מידע ומסוגלות לעקוב אחרי כלי רכב, אנשים ועוד, טומנת בחובה חשש לפגיעה בפרטיות, הנחשבת לפי החקיקה בישראל לזכות יסוד; ולכן כאשר רשות מבקשת להפעיל מצלמות היא נדרשת לקבל אישור, הסמכה במילה מדוייקת יותר, באמצעות חקיקה ראשית של הכנסת. סמכות כזאת ניתנה בעבר בכמה מקרים, למשל לאכיפה באמצעות מצלמות חכמות בנתיבי תחבורה ציבורית או לצורך הגבייה האוטומטית בכביש 6. בכל הנוגע לאכיפת עבירות חניה הרשויות המקומיות מעולם לא קיבלו מהכנסת את הסמכות הזאת.

וכאן מגיע הטוויסט המשפטי הראשון: כדי להפעיל את מערך אכיפת החניה באמצעות מצלמות הסתמכה עיריית תל אביב על נוהל של משרד הפנים (חוזר מנכ"ל 4/2018) שהסדיר את השימוש של רשויות מקומיות במצלמות אבטחה "רגילות" שיכולתן מתמצה בצילום ושידור וידאו אל מרכז בקרה. ובמילים אחרות: משרד הפנים אישר לרשויות להשתמש במצלמות שדרכן צופה פקח במתרחש ברחוב במקום להיות בו פיזית. ראה הפקח עבירה? לפי הנוהל של משרד הפנים אם מדובר בעבירה חמורה מסוגים מסוימים (כמו למשל חסימת צומת) מותר לו לתת דוח.

אך כאן יש "בעיה" מבחינת הרשויות. מצלמת וידאו רגילה, ופקח שיושב וצופה במסך במשך שעות רבות, אינם מתרגמים לדוחות ולהכנסות. פתרון טכנולוגי אפשרי לכך יכולה להיות מצלמת LPR שהיא מכשיר חכם שכולל יכולות של איסוף ועיבוד נתונים כמו זיהוי ביצוע עבירה, זיהוי מספר הרכב, השוואה למאגרי נתונים כמו תווי נכה או תווי חניה, איסוף הפרטים למאגר מרכזי ועוד ועוד. למעשה למצלמות LPR יש את היכולת הטכנולוגית להנפיק דוח ללא מגע יד אדם. אבל הן כאמור אסורות לפי חוק. 

ניתוח של החוזה שחתמה עיריית תל אביב ב-2015 (ומאז חודש חמש פעמים תוך מתן פטור ממכרז) נותן תשובה ברורה איך התמודדה העירייה עם האיסור. המצלמות ברחובות תל אביב הן למעשה מצלמות רגילות לחלוטין שמשדרות למרכז בקרה שבו נוכח פקח. עד כאן לכאורה אין כל בעיה - זה מותר. מה קורה באותו מרכז בקרה? שם לפי החוזה למערכת שהותקנה יש יכולות LPR מלאות: היא יכולה לשלוף מזרם הוידאו את מספר המכונית שמבצעת עבירה, לציין את הכתובת והשעה, לבדוק מול מאגרי מידע כמו תווי נכה (או מאגר מעורר סקרנות שמכונה בחוזה 'מאגר VIP') ולייצר מאגרי מידע משלה ביחס למיקום המכונית והעבירה שנשמרים לתקופות שיכולות להגיע גם לשבע שנים.

וזה לא נגמר שם: לפי החוזה למערכת יש גם יכולת לעקוב אחרי מכונית באזורים שונים שבהם מותקנות מצלמות. כך למשל אם מכונית ביצעה עבירה ברחוב X ואז המשיכה לרחוב Y וביצעה בו עוד עבירה - המערכת תדע להתריע על כך.

בשנת 2023 חילקה עיריית תל אביב דוחות חניה, עצירה אסורה ונת"צ בהיקף כולל של כמעט רבע מיליארד שקל. מאז מספר המצלמות רק גדל

מעורבותו של הפקח מוזכרת גם היא בחוזה. כחלק מהכסות המשפטית הוא אמור לבדוק מה קורה על המסך, להקליד את מספר המכונית שביצעה את העבירה ולחתום על הדוח שישלח. ומה קורה למשל אם ברגע של חוסר תשומת לב הפקח הקליד במקום מספר הרישוי שבע פעמים X? לפי החוזה המערכת תדע לתקן אותו בהסתמך על עיבוד התמונה שביצעה. 

ב-2021 פרסמה מבקרת העירייה דוח ביקורת שעסק בנושא. נתוניו מטבע הדברים כבר אינם עדכניים, אך הם מספקים אינדיקציה לעוצמת המערכת ולרמת האוטומציה שלה. כך, קבוצת המצלמות ה"רגילות" ששימשו לאכיפת החניה (כ-20 בלבד באותם ימים) הפיקה לעירייה כמות דוחות כמעט זהה לאלה שהפיקו מצלמות הנת"צ האוטומטיות (65 מצלמות) המותרות לפי חוק. אם משקללים את מספר המצלמות ואת מספר העבירות שכל סוג יכול לאכוף - 6 במקרה של החניה אחת במקרה של הנת"צ - מתברר שהמצלמות הלכאורה "רגילות", אלה שלפי העירייה מופעלות עם בדיקה אנושית קפדנית של הפקח, מייצרות פי 3.45 יותר דוחות ממצלמות הנת"צ האוטומטיות לחלוטין. 

עוד סוגיה נוגעת למספר המצלמות. נוהל משרד הפנים שהוזכר קודם, שהוא הבסיס לכסות המשפטית של המערכת, מאשר להציב את "מספר המצלמות המזערי הנחוץ" ורק באזורים שבהם החניה יוצרת פגיעה קשה בסדר הציבורי או הפרעה חמורה לתנועה. בחוזה המקורי שחתמה עיריית תל אביב דובר תחילה על התקנתן של 20 מצלמות חניה. אלא שלפי בדיקת שומרים נראה שנכון ל-2024, פרוסות בעיר קרוב ל-200 מצלמות (כולל מצלמות נת"צ) לצד 7 ניידות אכיפה הנושאות בתוכן מספר מצלמות המצלמות תוך כדי נסיעה ברחבי העיר.

המספרים הללו מובילים לשורה התחתונה שהיא בעצם המוטיבציה של עיריית תל אביב להפעיל את מערך הצילום הזה. בשנת 2023 חילקה עיריית תל אביב דוחות חניה, עצירה אסורה ונת"צ בהיקף כולל של כמעט רבע מיליארד שקל. מאז נזכיר שוב, מספר המצלמות רק גדל.

מעורבותו של הפקח מוזכרת גם היא בחוזה. כחלק מהכסות המשפטית הוא אמור לבדוק מה קורה על המסך, להקליד את מספר המכונית שביצעה את העבירה ולחתום על הדוח שישלח. ומה קורה למשל אם ברגע של חוסר תשומת לב הפקח הקליד במקום מספר הרישוי שבע פעמים X? לפי ההסכם המערכת תדע לתקן אותו בהסתמך על עיבוד התמונה שביצעה

רזולוציה שמאפשרת זיהוי גם בלילה

לאור היקפי הדוחות האדירים שחולקו בשנים האחרונות מפתיע לגלות שהפעם האחרונה שהסוגיה אותגרה משפטית בידי אזרח שקיבל דוח (בניגוד לדיון מנהלי שנערך בתקופה האחרונה, רח"א) הייתה ב-2018, וזאת בעקבות ערעור לבית המשפט המחוזי שהגישה עיריית תל אביב (ע"ק 50075-11-18 מדינת ישראל נ' מזרחי). הערעור הוגש לאחר שאזרח, שקיבל דוח על חניה כפולה ביפו, זוכה בבית המשפט מקומי על ידי השופט איתי הרמלין שקבע שהאכיפה במצלמות נעשתה ללא סמכות ותוך גרימת פגיעה בזכות לפרטיות. 

קריאת הערעור שהגישה עיריית תל אביב לבית המשפט המחוזי מצליחה להציף בעיקר תהיות ביחס להתנהלותה. כך למשל, העירייה הצהירה בפני השופטת כי האכיפה בעיר מופעלת בצורה "מצומצמת ביותר ומאוזנת", וכי מדובר בסך הכל ב-9 מצלמות נייחות בכל רחבי העיר. עוד הצהירה העירייה שהמצלמות מוצבות רק בצירים קריטיים וכי הצילום נעשה ברזולוציה נמוכה שאינה מאפשרת לזהות פנים או עוברי אורח, אלא רק לוחיות רישוי. אלה, יחד עם הסתמכות העירייה על טענת סמכות העזר, הספיקו כדי לשכנע את השופטת מרים סוקולוב לקבל את הערעור ולקבוע שהפגיעה בפרטיות היא "בעוצמה קטנה ביותר" ולאפשר את המשך האכיפה באמצעות מצלמות.

מה נשאר מאותן הצהרות? היכולות הטכנולוגיות התפתחו מאוד ואילו ה"פרקטיקה המצומצמת" הפכה לרשת של כ-200 מצלמות שחלקן מוצבות ברחובות משניים בשכונות פרבריות שקטות. הרזולוציה של לפחות חלק מהמצלמות גבוהה עד שהיא מאפשרת לזהות גם בלילה רוכבים שאינם חובשים קסדה (ראו תמונה מצורפת).

בתי המשפט עמדו לא פעם על הסכנה שבאכיפה מרוחקת וסטירלית ולתחושות הקשות שהדבר יוצר בקרב התושבים, תחושה שהומשלה לנתין המרגיש שהוא עומד מול מערכת אטומה שעימה הוא אינו יכול להתמודד. "נוחות מנהלית", "יעילות אכיפתית" או מאזן הכנסות, קבעו בתי המשפט, אינם השיקול בהפעלת מערכות דיגיטליות מסוג זה, שיקול שחייב להתמקד במידתיות, סבירות והוגנות המוטלת על רשות מנהלית. האם אלה היו השיקולים שהנחו את עיריית תל אביב ואת הרשויות האחרות? הקורא מוזמן לשפוט. מה שבטוח הוא שאין להן שום כוונה לוותר על השימוש במערכת הזאת בלי הוראה משפטית ישירה ונחרצת.

עיריית תל אביב בתגובה: הדוחות לא אוטומטיים

מעיריית תל אביב נמסרה התגובה הבאה: "באשר לנושא ה-LPR וכפי שהוסבר פעמים רבות - באכיפה העירונית אין אף דו"ח שניתן באופן אוטומטי. כלל הדו"חות ניתנים על ידי פקח בלבד (לא על ידי מערכת הצילום), שבוחן את הצילומים ומחליט אם נעברה עבירה. הטענה שיש "מערכת LPR" אסורה פשוט אינה נכונה.

"העירייה פועלת בהתאם לאמור בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. בניגוד לנטען, אין אמירה בחוזר המרמזת על הצורך לצמצם את מספר המצלמות בעיר, וההתייחסות היא לכמות המצלמות המינימלית הנדרשת בכל תא שטח לביצוע האכיפה".

ביחס לדוח הביקורת מ-2021 נמסר, כי "עיריית תל-אביב יפו פעלה לטובת תיקון הליקויים שעלו מדוח הביקורת בכל הנוגע למסירת הודעת תשלום קנס לאחר חיווי שלילי ויידוע טרם תוספת פיגור; ייעול הטיפול בפניות וייעול השירות ללקוח ופירוט מקיף של נתיבי התחבורה הציבורית".

העירייה סיימה את תגובתה המשפט הבא: "בנושא מדיניות האכיפה לא חל כל שינוי במצב המשפטי והעירייה ממשיכה לאכוף לפי הוראות הדין החלות, כפי שעשתה עד כה".